La planeación al desarrollo de la 4T

Foto obtenida de: https://almomento.mx/que-propone-el-plan-nacional-de-desarrollo-2019-2024-de-amlo/

Por Manuel Ignacio Martínez Espinoza[1]

En uno de esos episodios paradójicos propios de la vida pública nacional, Miguel de la Madrid, el primer presidente neoliberal en México, publicó en 1983 la Ley de Planeación, con lo que la mano invisible del mercado se acompañó en ese sexenio de su dogma contrario: la ordenación racional desde el Estado. ¿Significa acaso que el neoliberalismo necesitó de dos manos: la invisible del mercado y la invisibilizada del Estado? Es posible. Sea como fuere, desde esa fecha es responsabilidad del Poder Ejecutivo Federal coordinar la planeación del desarrollo, para lo cual elabora precisamente el Plan Nacional de Desarrollo (PND).

A partir de Miguel de la Madrid, cada Presidente de la República ha diseñado su propio PND, el cual –en teoría– se ha sustentado en la participación democrática de la sociedad, ha establecido prioridades de desarrollo afines al proyecto nacional de la Constitución y ha guiado todos los programas de la Administración Pública Federal.

Sin embargo, como también ha sido característico de la vida pública nacional, la ley escrita suele adecuarse a las prácticas político-administrativas, de manera que los PND han sido cuando no repertorios de retóricas o documentos desfasados, directamente letras oxidadas. Por ejemplo, el PND 2013-2018 que, aunque incluyó por primera vez indicadores de desempeño, sólo el 55% midió resultados, redujo temas complejos a meros trámites (evaluar la participación comunitaria con la instalación de comités) y su desempeño fue insuficiente (los indicadores del PND sólo alcanzaron el 60% de las metas proyectadas)[2].

Luego de su triunfo en las elecciones presidenciales, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) mencionó sistemática y enfáticamente que en su gobierno se produciría un cambio profundo y radical en el país, lo que él llamó “la Cuarta Transformación de la vida pública de México” (4T). Por lo tanto, en la medida que significa la condensación de diagnósticos, objetivos, estrategias, medios e indicadores de medición, había altísimas expectativas en el PND de AMLO.

Las dudas se despejaron el pasado 30 de abril, cuando la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados publicó el PND 2019-2024. ¿Cómo es el PND de la 4T? Dos aspectos medulares permiten ofrecer una valoración general.

1) Un PND que son dos.- En la Gaceta Parlamentaria se publicaron dos documentos: el identificado como PND 2019-2024 (PND 1)[3]y el identificado como anexos (PND 2)[4]. El PND 1 fue redactado por la Presidencia de la República mientras que el PND 2 fue elaborado por la Secretaría de Hacienda. La doble autoría de dependencias en un mismo Poder Ejecutivo debería ser complementaria pero en este caso se trata de documentos diferentes y hasta contrapuestos. El PND 1 es un documento más de posicionamiento político (cercano a un manifiesto) que no cumple con los requisitos legales, mientras que el PND 2 sí incluye el diagnóstico, los ejes generales, los objetivos, las estrategias y los indicadores de desempeño, como se asienta en la Ley de Planeación. Es más, ¡hasta en la tipografía son distintos!

Las diferencias entre los 2 PND de la 4T se tornan incluso refutaciones y lagunas: el PND 1 ataca de manera furibunda al neoliberalismo mientras que el PND 2 casi ni lo menciona pero encuentra oportunidades en la globalización; el PND 1 se articula en los ejes de Política y gobierno, Política Social y Economía, pero el PND 2 agrupa sus postulados en los temas de Justicia y Estado de Derecho, Bienestar y Desarrollo económico; el PND 1 tiene como meta que al final del sexenio la tasa de crecimiento económico sea del 6%, mientras que el PND 2 no asienta ninguna cifra al respecto; el PND 1 afirma que en 2024 la pobreza extrema habrá sido erradicada pero el PND 2 ajusta la meta a que al final del sexenio sólo 5 millones de personas habrán salido de la pobreza extrema.

Se trata, entonces, de 2 PND al precio de 1.

2) La transformación contenida.- El PND 1 es el primer documento de planeación con un posicionamiento político ya que no sólo señala causas y efectos, sino que asigna responsabilidades a corrientes político-económicas y a quienes las implementaron. En ese sentido, se aleja por el carril ideológico de los lugares comunes de todos los PND anteriores, donde el diagnóstico se centraba en causas concretas vinculadas a ineficiencias de las estrategias implementadas, y no a su fundamento epistemológico. En otras palabras, en su diagnóstico el PND 1 indica que la clave principal de los problemas del país es “el modelo neoliberal” lo que mermó al Estado para “actuar como garante de los derechos fundamentales de los mexicanos” (pp. 6-12). Lo que se contrapone, por ejemplo, con el PND del gobierno de Enrique Peña Nieto, donde el diagnóstico se centraba en la debilidad institucional, la falta de capital humano y la falta de oportunidades (pp.15-19); es decir, identificaba más consecuencias que causas estructurales.

Esto significa una notable distinción en los planteamientos para la planeación al desarrollo pero asimismo conlleva la responsabilidad de que su despliegue operativo sea consecuente. Y es aquí donde se percibe un gran vacío de consistencia en el/los PND de la 4T.

Dicho de otra forma: si la propuesta es una gran transformación a partir de un cambio de paradigma, las estrategias, recursos y acciones deben ser adecuados para realizar esa transformación. Pero lo que se registra en el PND no se revelan como cambios radicales. Por ejemplo, en la política social.

Si bien es cierto que el ámbito ahora nombrado como Bienestar presenta planteamientos destacados (centralidad de los derechos sociales, prioridad de atención a grupos vulnerables, indicadores de brechas sociales, efectividad en el recibimiento de las ayudas sociales para los beneficiarios), éstos resultan insuficientes para llevar a cabo la transformación anunciada, pues no se plantean estrategias para la instauración de un sistema de protección social universal, ni para la formulación de una política social integral basada en el ciclo de vida de las personas, ni siquiera prestaciones básicas como el seguro de desempleo; todos éstos, ejes elementales de los Estados de Bienestar más eficientes.

Pero más aún. Los indicadores que se fijaron en el PND 2 cuando no son ausentes (no hay indicadores de desigualdad de género ni líneas base para evaluar los resultados sobre la pobreza), son francamente moderados. Ahí están las metas de sólo aumentar en 8% la seguridad alimentaria de las comunidades marginadas, mitigar en 3.6% la tasa de muerte materna, reducir en 4% la carencia por acceso a servicios de salud, y disminuir en 1.96% la informalidad laboral… ¡para todo el sexenio!

A todas luces, son proyecciones insuficientes para ser caracterizadas como parte de un cambio profundo, más cercanas a las pequeñas variaciones de una gestión neoliberal o, en el mejor de los casos, de una transformación en ciernes.

Por lo atrás expuesto, es factible afirmar que la planeación al desarrollo del gobierno de AMLO, registrada en su PND, si bien identificó causas estructurales y proyectó horizontes más amplios que los anteriores PND, fue descoordinada, discordante e insuficiente para el proyecto de nación que plantea.

¿Significa, entonces, que no habrá 4T?

No necesariamente. Si el presidente continúa con su propensión a evadir las correas institucionales, es posible que sólo haya visualizado el PND como un mero requisito legal al cual no se sujetará, optando por hacer cambios profundos en la práctica. Pero aún en este escenario, queda el riesgo de que las transformaciones introducidas no se arraiguen en la estructura del Estado, sino que dependan exclusivamente de la voluntad presidencial.

¿Qué conviene hacer?

Seguir observando.

[1].- Miembro del Observatorio de las Democracias: Sur de México y Centroamérica (ODEMCA). Catedrático CONACYT comisionado al Centro de Estudios Superiores de México y Centroamérica (CESMECA). Correo: manuel.martinez@unicach.mx

[2].- https://coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/PND_2013_2018_Balance_del_Sexenio.pdf

[3].- http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/64/2019/abr/20190430-XVIII.pdf

[4].- http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/64/2019/abr/20190430-XVIII-1.pdf