¿Habrá transformación de la política de desarrollo social con AMLO?

Foto recuperada de: https://twitter.com/BienestarMx/status/1088501827816079361

Por Manuel Ignacio Martínez Espinoza[1]

Aunque en las últimas tres décadas el gasto público destinado al desarrollo social en México se incrementó en casi 300%, el número de pobres aumentó en 8.7 millones de personas.

Una de las principales causas explicativas de la ineficacia del gasto social en México es que se ha ejercido en una política social incompetente. Es decir, en una política social que:

1) no está vinculada a la política económica, sino que funciona como su paliativo;

2) tiene una estructura dual (la condición laboral de las personas determina su tipo de seguridad social);

3) está fragmentada (hay miles de programas desarticulados y hasta duplicados),

4) tiende al asistencialismo (se orienta a cubrir carencias puntuales en lugar de resolver causas estructurales asegurando derechos sociales); y

5) es un campo de cultivo para la corrupción (la opacidad de los programas facilita el desvío de recursos y su uso clientelar).

Ante ese historial de fracasos y su estructura perniciosa, emerge una pregunta obligada: ¿la política social en México se transformará con el nuevo gobierno federal para ser más eficaz en el combate a la pobreza? Los primeros dos meses del sexenio nos aportan indicios sólidos para sustentar una primera respuesta.

Como todo ejercicio de gobierno, el encabezado por Andrés Manuel López Obrador presenta luces y sombras en términos de política social. Por un lado, una de las primeras y más relevantes acciones fue el aumento del salario mínimo en un 11.11% de incremento porcentual real, la cifra más alta de los últimos 30 años. Todos los especialistas coinciden en afirmar que los ingresos son un factor central para la superación de la pobreza, por lo que el aumento al salario mínimo es un pilar fundamental en la estrategia de desarrollo social del autonombrado “Gobierno de México”.

Asimismo, el presidente López Obrador ha realizado modificaciones institucionales y programáticas en el ámbito de la política social que sobrepasan la mera denominación administrativa (lo que antes se nombraba como “Desarrollo Social” pasa ahora a designarse “Bienestar”). Efectivamente, en el gobierno de AMLO hay nuevas asignaciones, prioridades, programas y enfoques. Tal vez como certificación de sus prioridades, en el Presupuesto de Egresos 2019 el gasto destinado al grupo funcional del desarrollo social corresponde al 91% del gasto programable, lo que es la cifra más alta registrada en la historia del país (supera en 28 puntos porcentuales a la de 2017, la que hasta hace poco era la mayor asignación presupuestaria).

También hay novedades en términos de programas sociales. Se eliminaron algunos (Empleo Temporal, Comedores Comunitarios), a otros se les redujo drásticamente el presupuesto (PROSPERA en -56% y Estancias Infantiles en -46% respecto del 2018) y se crearon nuevos, que se proyectan como los programas emblemáticos de este sexenio: Pensión Universal para Adultos Mayores, Pensión para las Personas con Discapacidad Permanente, Sembrando Vida, y Jóvenes Construyendo el Futuro. En total, la Secretaría de Bienestar operará 14 programa sociales pero los 4 nuevos acaparan el 84% del presupuesto asignado a los programas sociales.

Los programas emblemáticos del nuevo gobierno también develan cambios en las prioridades y los enfoques. Si bien es cierto que los nuevos programas subrayan el esquema de las transferencias monetarias, también: 1) se priorizan a grupos y espacios vulnerables específicos (adultos mayores, jóvenes, personas con discapacidad, pueblos indígenas; el campo y el sur del país), 2) procuran que las ayudas sociales se vinculen con la inclusión productiva a través del concepto de “inversión social”, y 3) bajo el término de “programas integrales de desarrollo” se pretende que en la práctica haya una coordinación intersecretarial para la operación de la política social (las Secretarías de Bienestar, Trabajo y Previsión Social, y Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano deben coordinarse para la operación de varios programas sociales).

No obstante lo anterior, la política social de AMLO también presenta aspectos que pueden problematizar su desempeño. En primer lugar, sobresale que en la clasificación del Presupuesto de Egresos 2019, 3 de los 4 programas emblemáticos no están sujetos a reglas de operación, lo que implica precisiones en la identificación del problema público a resolver, los beneficios que ofrece cada programa, la selección y requisitos para los beneficiarios y los mecanismos de seguimiento y evaluación de los apoyos.

Además, aunque se proyecta una coordinación integral de la política social, no se ha planteado todavía algún instrumento o espacio para institucionalizar dicha coordinación, lo que también se traslada a las Delegaciones de Programas para el Desarrollo (nombrados como los “súper delegados estatales”), pues tienen los objetivos prioritarios de “vigilar” los programas sociales y “censar” a los posibles beneficiarios, y no de evitar la dispersión y duplicidad de los programas federales con los estatales y municipales.

Pero lo más grave es que hasta ahora el gobierno federal no ha especificado tampoco los mecanismos o instancias que utilizará para blindar sus programas sociales de usos clientelares, como ha sido una práctica sistemática en otras administraciones y que el actual presidente prometió erradicar.

En resumen, el mayor aumento al salario mínimo en los últimos 30 años, la cifra más alta de gasto social en la historia, y la creación de nuevos programas sociales que priorizan a grupos y espacios vulnerables buscando su inclusión productiva, y que además pretenden la coordinación intersectorial, son las puntas de lanza del nuevo gobierno para hacer más eficiente la política social. Pero en contraparte, lo anterior choca con vacíos de institucionalidad que potencialmente pueden afectar la política social en su coordinación, transparencia, evaluación y, paradójicamente, en el estandarte del presidente: la probidad en el ejercicio de gobierno.

¿Habrá transformación de la política de desarrollo social con AMLO para que el combate a la pobreza sea más eficaz? Lo verificado en este primer bimestre permite aseverar que hay indicadores que sugieren que la política social en México ha iniciado un proceso de transformación.

Si ese proceso conlleva una reducción efectiva de la pobreza dependerá no sólo de intenciones, presupuestos o programas, sino de la viabilidad, congruencia y confiabilidad de los mecanismos que -más allá de la fe en la honestidad del presidente- se establezcan para evitar una nueva tergiversación de la política social, ahora bajo otras siglas.

Habrá que seguir observando.

[1].- Miembro del Observatorio de las Democracias: Sur de México y Centroamérica, del CESMECA-UNICACH. Correo: manuel.martinez@unicach.mx